【白洁 苏庆义】 CPTPP的规则、影响及中国对策：基于和TPP对比的分析
2018年3月8日，备受关注的《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）得以签署，并于12月30日正式生效。经过删减后的CPTPP与《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）相比，其经济规模和战略影响力大不如前，但在国际经贸规则方面，CPTPP仍然代表新一代贸易协定的最高标准，可引领21世纪国际经贸规则。况且，仍存在未来美国重返这一自贸协定的可能。CPTPP的签署会对世界贸易版图、战略布局产生一定影响，尤其是在中美经贸摩擦、美欧日有联合制定经贸规则动向、世贸组织改革等新形势下，CPTPP的重要性明显上升。本文基于文本分析的视角，对成员国官方发布的CPTPP和TPP文本全文进行对比与解读。从经济层面、战略层面和规则层面分析CPTPP对世界和中国经济产生的影响。并在此基础上分析CPTPP条款在中国接受的难易程度，提出相关政策建议。
CPTPP的由来与前景
CPTPP由TPP演变而来。TPP的雏形始于2002年新西兰、智利、新加坡三国的自由贸易协定（FTA）谈判。2005年文莱加入后，四国签订了“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPSEP），俗称“P4协定”。2009年美国加入，并宣称要将其建设成一个高标准、多领域的亚太区域一体化协定。与此同时，秘鲁、越南和澳大利亚也宣布加入，P4转变为P8。借此机会，美国推行体现自己意志的经贸规则，全方位主导谈判，并将跨太平洋战略经济伙伴关系协定更名为跨太平洋伙伴关系协定（TPP），TPP进入了迅速扩张时期。2010年马来西亚成为TPP成员、2011年日本加入、2012年墨西哥和加拿大先后加入。2015年10月，12个成员国成功结束谈判，达成TPP贸易协定，并于2016年2月正式签署。
根据TPP文本，TPP的生效条件是：要求至少占到TPP经济总量（参考2013年的GDP）的85%的六个成员国通过批准。美国占12个成员国经济总量的60.4%，日本占据17.6%。这意味着如果美国和日本不能完成国内程序，则TPP就无法生效。美国内部分歧很大，共和党高层对部分条款不满意，总统候选人也均反对，所以在奥巴马任期内迟迟无法通过。特朗普竞选时明确反对TPP，并在就职当天宣布退出TPP。TPP距离生效面临较大不确定性。美国退出TPP之后，掀起了很大波澜，剩下的11国摇摆不定，并开始寻求TPP的替代品。但是在日本力推下，TPP剩下的11国成员继续推进TPP，并在2018年3月8日签订了新的贸易协定，新名称为“全面进步的跨太平洋伙伴关系协定”，简称CPTPP。目前，CPTPP已经至少得到六个成员国批准，并已于2018年12月30日正式生效。
在诸多贸易协定中，TPP的影响力不容置疑，经历了P4、P8到12国的扩充，也经历了特朗普政府退出的黯淡以及之后特朗普政府有条件的重谈和其他成员方的“摆谱”。整个谈判过程跌宕起伏。CPTPP可谓是在美国退出TPP之后，另起炉灶的成果。TPP成员国占全球GDP总量的40%，而CPTPP则只占逾13%。不仅经济总量缩减，而且为了更好、更快地达成协定，条款内容方面也瘦身了不少。但CPTPP毕竟是已经正式生效的FTA，将要对中国产生实实在在的影响，不像原来的TPP，还存在生效与否的问题。而且CPTPP毕竟依托TPP，其规则依然是最高标准的FTA，规则层面的影响依然巨大。本文主要从文本的角度分析CPTPP与TPP之间的区别、CPTPP对世界和中国的影响、CPTPP条款在中国接受的难易程度以及中国的应对之策。
CPTPP与TPP的主要区别与解读
（一）CPTPP对TPP条款的主要改动
CPTPP是在对TPP进行必要修改之后得来的。CPTPP对TPP的改动主要表现为以下几个方面。1）协定生效条件进一步放松。TPP的生效条件是，要求至少占到TPP经济总量（参考2013年的GDP）的85%的六个成员国批准才能生效。CPTPP则改为：至少六个成员国或者是超过50%的成员国批准就可以生效，不管国家大小。2）修改和增加了一些附件，对成员国之间的利益博弈进行了更好的协调。比如：对文莱、马来西亚协定生效日期措辞的修改，使得两国的担忧得到解决；越南则通过附加的单边保证函和其他各国达成了协定；加拿大解决了对支持“加拿大艺术表演和内容的推广、创造、分配和发展”的灵活适用性的担忧，通过有关汽车标准承诺的单边保证函解决了日本和加拿大之间的汽车行业非关税壁垒的问题，以及通过有关汽车原产地规则承诺的单边保证函与马来西亚达成协定。3）对富有争议的条款进行搁置。暂停条款由日本推动，根据CPTPP成员的官方表述，一共22条，大多是TPP谈判时由美国提出的。CPTPP成员国暂停条款的初衷是为了敦促协定的尽快达成并换取进入美国市场的机会。一旦美国重返TPP，恢复暂停的条款将需要现有各方重新达成意见。
（二）CPTPP暂停条款的内容与解读
在上述主要改动之中，影响力最大的是CPTPP对TPP文本中22项条款的搁置。这22项条款涵盖海关监管与贸易便利化、投资、服务贸易中的跨境交付、政府采购、知识产权、透明度与反腐败等一般条款以及针对金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务的特定部门条款。其中，对投资和知识产权的条款删减尤为突出。
1.CPTPP暂停条款的内容及影响
（1）“海关监管与贸易便利化”条款。主要内容体现在5.7条，规定在正常情况下，对等于或低于根据缔约方法律所设定的固定数额不计征关税。每一缔约方应定期审议该数额，同时考虑相关影响因素。条款设计的初衷是为了推动贸易便利化、增加企业福利。搁置该条款会影响贸易便利化进程，尤其会对跨境电商的发展产生不利影响。搁置该条款使谈判难度降低，但是在复谈时，免税数额的确定、依据及成员国间的协调难度不小。
（2）“投资”条款。主要内容包含：投资协定的定义、投资仲裁、特定国家的例外条款，具体内容及影响如下。
“投资协定的定义”9.1条。1）中央政府的主管机关的范围。2）“本协定生效日之后”之前已经缔结和生效的原始协定以及续约是不被约束的。3）“书面协定”是指双方当事人谈判和签订的书面形式的协定。行政或司法机关的单方行为以及表示同意的行政或司法法令命令不应被视为书面协定。4）国家机关所掌握的自然资源的范围不包括土地、水或射频频谱的投资协定。5）公共服务的内涵不包括：惩教服务、卫生服务、教育服务、儿童保育服务、福利服务或其他类似服务。6）投资授权的内涵，TPP指的是特殊的授权，将普遍性的、非歧视的许可制度、一缔约方向另一缔约方的投资授权排除在外。7）外国投资管理机关的范围。条款设计的初衷是为了给某些概念和范围一个明确的界定。搁置上述条款，不仅会降低缔约国投资的明确性、透明度，增加投机风险，而且缔约国的投资行为还会随着条款约束范围的增加在更为广泛的区域内受到该条款的影响。具体表现如下：1）对中央政府主管机关、外国投资管理机关的范围放松了；2）对“书面协定”、国家掌握自然资源的范围、公共服务的内涵、投资授权的内涵进一步扩大，协定约束范围增加；3）对已经缔约和生效的原始协定及其续约在TPP项下是没有约束力的，但CPTPP搁置该条款后，说明已缔约和生效的原始协定及其续约是存在约束力的，约束范围增加。搁置条款后，规则变得更加模糊、可行性降低，但约束范围更大。成员国暂时不用去谈，但是复谈时难度不小。
“投资仲裁”条款：条款9.18，对提交仲裁申请的条件、双方的权利和义务有严格的规定；条款9.21，在仲裁员的选择问题上，对仲裁员的法律知识有着更高要求；条款9.25，对仲裁庭适用的法律法规进行了明确规定。条款设计的初衷是为了对仲裁双方的责权利、仲裁适用法律和仲裁员的基本素质有更加明确的规定和要求。对仲裁适用法律规定的中止，会导致一些投资争端需要国家法院运用国内法进行解决，这与美国在双边投资条约和自由贸易协定中的长期目标背道而驰，对投资仲裁的效率和公平有负面影响。条款的暂停会降低对仲裁诉请双方和仲裁员素质的要求。谈判难度暂时降低，但这些问题其实是投资仲裁不可避免的议题，对规范投资仲裁很有好处。
“特定国家的例外条款”：附加条款 9-L中，给予一些国家特殊例外。比如B中，秘鲁可以与另一缔约方签订“稳定协定”，秘鲁向作为该协定乙方的涵盖投资或投资者授予某些利益。此类利益包括承诺在规定期限内维持适用于该涵盖投资或投资者的现行所得税制度（意味着秘鲁可以继续维持对国外投资方的税收优惠制度）。C中墨西哥对仲裁同意的限制：该条款保证了在仲裁过程中，墨西哥相关国内法律优先于国际仲裁规则。即如果国际仲裁的诉请不符合墨西哥国内相关法律条文，则墨西哥可以不同意该仲裁诉请。D中“投资协定”定义a项下，加拿大对特定实体进行了规定。条款设计的初衷是为了协调成员国之间的利益，促进协定的达成，但本身不利于维护国民待遇原则和贸易公平。搁置上述条款有利于维护国民待遇原则和促进贸易公平。免除特定国家的利益会导致上述三国谈判难度加大，但对于其他缔约国而言更为公平，更容易被接受。
（3）“服务贸易”条款。具体内容包含：10-B.5，缔约方不得允许邮政垄断所涵盖的服务提供者用其通过邮政垄断服务获得的营业收入，对其自身的快递服务或其他任何竞争者提供的快递服务进行交叉补贴。10-B.6，在提供快递服务时，不得违反国民待遇和市场准入的承诺。条款设计的初衷是对邮政的垄断行为进行约束、有利于促进贸易公平。搁置该条款不利于消除邮政服务的垄断地位，也不利于贸易公平。但是对邮政是垄断地位的国家而言，是利好，因为降低了邮政处于垄断地位的国家的谈判难度，给予它们更长的过渡期。
（4）“金融服务”条款。具体内容体现在：11.2条范围条款中TPP投资章节的“最低待遇标准”的条款适用于本章。最低待遇标准：各缔约方按照国际法原则给予涵盖投资公平公正待遇和全面保护与安全待遇，即不得拒绝司法公正和提供治安保护。最低待遇标准在金融业的运用在文莱、智利和秘鲁将推迟五年执行、在墨西哥推迟七年执行。条款设计的初衷是为了给金融服务提供一个更好的、可以预见的、稳定的投资环境，并给予文莱、智利、秘鲁过渡期。将此条款搁置，增加了金融投资在东道国的风险，给特殊国家的特殊待遇也一并消除，不利于金融服务的开放。最低待遇标准，在部门里面应该属于国民待遇限制，取消了该条款，国民待遇限制承诺减少，谈判难度降低。
（5）“电信服务”条款。具体内容体现在13.21条：复议。任何企业因该缔约方电信监管机构的裁定，导致其合法、被保护利益受到不利影响时，可要求复议。当然，该条款不得成为企业不遵守电信监管机构裁定的借口。条款设计的初衷是为了保护电信企业的权利，更好地平衡电信企业在与监管机构沟通中的弱势地位。将此搁置，对电信机构会产生负面影响 ，且不利于电信投资和贸易的发展。但是会维护电信监管机构的权威以及保证争端解决的效率。电信服务是谈判的重要领域，该条款的搁置明显是电信监管机构权威对企业利益博弈的胜利，会促使谈判难度降低。
（6）“政府采购”条款。具体内容包含：15.8条，政府采购条款的实施必须符合“透明度与反腐败”章节的规定，且不妨碍缔约方推动经认可的劳动权利的相关法律。但上述措施的遵循不得成为国际贸易的变相限制或歧视。15.24 条，进一步谈判：TPP规定在本协定生效后的三年内，应该开始针对次中央政府采购的谈判。条款设计的初衷是为了增强政府采购过程的透明度，并预防腐败，推进政府采购条款在缔约国的谈判进程。将此搁置，不利于政府采购的透明度、反腐败以及贸易自由化进程。政府采购是各国都非常重视的领域，很多国家进行了相应的贸易保护。而且该领域极易发生腐败现象，是谈判的重要且有争议的领域。此条款搁置，将会降低谈判难度。
（7）“知识产权”条款。具体内容包含国民待遇条款的相关规定、保护对象的相关规定、保护期的相关规定和保护措施的相关规定。具体内容及影响如下。
国民待遇条款的相关规定：18.8条，国民待遇条款中包括作品、表演以及录音制品的版权和相关权利的使用费。条款的设计初衷是为了扩大国民待遇的实施范围。将其搁置其实是允许缔约国对本国作品、表演等知识产权有比其他缔约国家更优越的待遇，但不利于贸易公平。该条款的搁置反映出缔约国对本国知识产权关键领域优先保护的意愿。给一些知识产权保护水平较为落后的国家赢得了过渡期，虽然谈判难度降低，但关键领域的国民待遇限制在复谈时会面临较大的取消压力。
保护对象的相关规定。1）18.37条：可授予专利的客体范围：已知产品的新用途、使用已知产品的新方法以及新工序。在遵守相关规则的前提下，专利可以授予源自植物的发明。2）18.52条：生物制剂。对生物制剂在缔约方首次上市的保护期和保护时间提供了明确的说明。比如，药品的保护期为5或8年，药品新效用、新配方或新给药方法为3年。3）18.79条：对载有加密节目的卫星和有线电视信号的保护。对违反相关条款的行为定为犯罪行为，并给予刑事处罚，对于利益相关者提供民事救济。条款设计的初衷是给予知识产权最大的保护。不仅包括产品本身，而且包括已知产品的新用途、新方法和新工序，并对源自植物的发明、生物制剂、载有加密节目的卫星和有限电视信号进行保护。搁置上述条款，缩小了知识产权保护的范围。
保护期的相关规定。1）18.46条：因专利局的延迟而调整专利保护期。2）18.48 条：因不合理缩短而增加专利保护期的情况，也可采用加速上市许可申请程序，特别强调了药品的专利保护。3）18.63条：版权和相关权利的保护期。以自然人生命为计算基础，保护期不得少于作者有生之年加死后70年。不以自然人生命为基础计算，则保护期应自作品、表演及录音制品首次授权发行日历年年底计算不少于70年，如在其创作之日起25年内未授权发行的，自其创作的日历年年底计算，不少于70年。条款设计的初衷是为了给予发明者充足的专利保护期，弥补某些原因而导致的专利保护期的缩短，并对版权和相关权利的保护期给予明确规定。搁置上述条款，降低了知识产权的保护期限，不利于激发创作者的激情，但加快了知识、技术传播的速度，促进知识、技术在经济增长中的推动作用。
保护措施的相关规定。1）18.68条：技术保护措施。采取法律保护和法律救济支持作者、表演者或录音制品制作者为保护其作品采取的技术措施。2）18.69条，权利管理信息：提供充分和有效的法律救济以保护权利管理信息，并对故意去除、改变权利管理信息以及以分销为目的进口、广播、传播或向公众提供作品、表演或录音制品的行为适用刑事程序和处罚。3）18.82条及其附件（18-E，对J节的附件）。18.82条为法律救济和安全港，保证权利人在在线环境下发生侵权后能够获得法律救济，并为互联网服务提供商的在线服务设立或维持适当的安全港。条款的设计初衷是为了采取有效措施保护知识产权的实施，并对在线环境下知识产权受到的侵害提供法律救济和安全港。搁置上述条款，降低了知识产权实施的保护力度和有效性。
知识产权条款是美国意志的集中体现，是维护美国技术领先国际地位的重要手段。但是某些特定领域保护水平过高不利于技术的传播和消费者福利的增加。条款对知识产权保护对象、保护期和保护措施三方面进行了搁置，这反映出缔约国对知识产权保护与技术传播、人类福祉平衡的内在诉求以及技术生产国和技术使用国之间的平衡。条款的搁置无疑会降低谈判难度，为某些国家赢得保护期，但是因为该条款是缔约国利益胶着的重点领域，而且缔约国知识产权保护水平差异颇大，因此复谈难度大。
（8）“环境”条款。主要内容体现在20.17条：规定了野生动物非法获取和非法贸易适用的法律。不仅不能违反缔约国的相关法律，而且获取或贸易发生地的法律也不能违反。条款设计的初衷是给予野生动物更多的保护。搁置上述条款后，野生动物非法获取和非法贸易的适用法律范围缩小，降低了对野生动物的保护力度。虽然降低了谈判的难度，但是野生动物保护意识强烈的国家可能不欢迎此条款。
（9）“透明度与反腐败”条款。主要内容体现在26-A.2条：程序公正。本条款主要是对新药品和医疗器械列入报销清单的程序公正做了相关规范。条款设计的初衷是增加药品报销的透明度和预防腐败。将其搁置不利于规范药品的报销过程，降低透明度和反腐败的力度。搁置该条款虽然降低了谈判的难度，但是重新谈判起来难度不低。缔约方腐败的现状不同，对肃清腐败的决心也有差异。有的缔约方坚决拥护，但有的国家受到利益集团的阻碍，谈判难度会增加。
2.CPTPP暂停条款的提出原因与解读
上述暂停条款分别对应于TPP中的不同议题，具体归属见表1。
上述22项条款的搁置处理，体现了CPTPP的11位成员国求同存异，并在此基础上尽快达成协定的强烈意愿。搁置的条款也是争议、分歧的集中地，是TPP谈判时成员国博弈的重点所在，其中不少条款体现了美国的意愿，比如知识产权和投资仲裁相关条款。
上述条款中，投资和知识产权相关条款删减的较多，涉及投资协定的定义、投资仲裁、特定国家的例外条款。TPP中对投资条款规定非常明确，删减之后一些关键性概念的界定和解释变得模糊不清，容易造成理解上的偏差。特别是投资仲裁部分，一些条款的中止导致某些投资争端需要国家法院运用国内法规进行解决，不仅与美国在双边投资条约和自由贸易协定中的长期目标背道而驰，而且导致投资争端解决的法律依据不足；知识产权关键性条款遭到了大幅删减，涉及国民待遇原则在知识产权中的运用、保护对象、保护期限和保护措施的方方面面。知识产权保护条款是美国意志的集中体现，通过条款的分析，可以看出TPP中知识产权条款的目的旨在竭尽所能地为成员国的知识产权保护提供规则支撑，最大可能地保护作者利益并对盗版者或其他不利于知识产权保护的行为进行严厉的惩罚。其中作品、表演以及录音制品的版权，以及药品和生物制剂的版权是知识产权保护的两个重点领域。将这些条款搁置处理，对缔约国而言是喜忧参半。研发水平落后、创新动力不足、国内知识产权保护水平较低、盗版侵权现象普遍的发展中国家比较欢迎，条款的搁置为国内知识产权保护相关法律法规的完善赢得了过渡期。但是美国等研发水平非常高、创新动力十足、国内知识产权保护法律体系完善、盗版侵权现象较少的发达国家则非常担忧，担心上述条款的搁置会降低知识产权保护力度，削弱美国等发达国家技术的价值，降低这些国家技术密集型公司的全球竞争力。搁置不等于不处理，如果未来美国重新加入TPP，那么知识产权条款的复谈难度颇高。其他成员国特别是发展中国家是否能够接受传递美国意志的知识产权条款确实是个问题。
除了投资和知识产权之外，海关监管与贸易便利化、政府采购、透明度与反腐败也是当前缔约国关心的重点。在跨境电子商务的蓬勃发展对传统贸易规则提出挑战的今天，海关监管和贸易便利化是首先被倒逼的问题，所以TPP中给出了富有远见的贸易便利化承诺，而且包括了海关处罚措施、海关合作等规定。CPTPP保留了TPP中海关监管与贸易便利化章节的主要内容。只是对其中的不计征关税的数额和审议制度进行了搁置，虽然该议题也很重要，但因为修改范围较小，所以影响有限，缔约国重新谈判的难度不大；政府采购是国家贸易保护的核心领域，也是贸易自由化攻坚之地，如何将CPTPP构建的贸易规则扩展到政府采购领域，是实施CPTPP的重点所在。为了保证在政府采购领域的谈判进度，TPP规定了严格的时间表，即在本协定生效后的三年内，应该开始针对次中央政府采购的谈判。CPTPP将其搁置，阻碍了贸易自由化的进程，但对于政府采购保护水平较高的国家来说是利好。搁置该条款较好地促进了协定的达成，但重新谈判的难度不低。此外，在政府采购、药品和医疗器械报销过程中极易滋生腐败，所以对上述领域中透明度和反腐败的规定也是对相关诉求的回应。将其搁置，对腐败比较严重的国家而言，降低了谈判的难度，但其实是不利于增加贸易透明度和反腐败的推进。就部门而言，暂停条款涉及金融服务、电信服务、邮政服务和环境服务四个部门，这四个部门全部属于服务部门。金融服务、电信服务涉及国计民生和国家安全，对于缔约国而言是服务业开放中博弈的重点领域，因此争议比较多。邮政服务在很多国家属于国有垄断部门，长期得到国家政策的扶植，在利益集团等方面因素的影响下，邮政服务的开放水平较低。被搁置的关于邮政服务的条款旨在规范邮政服务中的补贴行为，并削弱其垄断地位，但因为邮政服务的垄断性与特定利益集团密切相关，因此该领域的争议也比较大，导致谈判搁置。环境服务中，TPP主要是对野生动物非法获取和非法贸易适用的法律进行了明确规定，保护了野生动物的权利，但是可能受到利益集团的影响，旨在提高人类福祉的该条款也被搁置了。特殊部门条款的搁置，降低了谈判难度，但是也延缓了上述部门开放的步伐，对贸易自由化会产生不利影响。不过由于成员国在上述部门的发展水平和开放程度差异很大，因此，搁置相关条款确实为某些国家相关服务部门的开放赢得了时间。
CPTPP的影响
经过瘦身的CPTPP，虽然体量大不如前，但是作为目前备受关注的区域贸易协定，其影响力仍不容忽视。本部分主要从经济、战略、规则三个维度分析CPTPP对世界和中国的影响。
（一）经济层面
经济层面的影响主要表现为贸易和投资的转移效应。CPTPP中货物贸易、服务贸易、投资条款有非常明显的排外意图。这会使得短期内，缔约方与非缔约方的贸易部分转移到缔约方之间，产生贸易和投资转移效应。1）就货物贸易而言，CPTPP继续延续TPP对关税的规定致力于将目前的关税水平降为零。通过测算各成员国最惠国待遇（MFN）关税零关税产品比重和协定实施一年后零关税产品的比重，可以看出CPTPP实施后，绝大部分成员国零关税的比重将达到80%以上。其中，六个国家的零关税将达到90%以上。而中韩FTA中，协定实施一年以后，中国零关税比重仅为57.02%，美韩FTA货物贸易自由化程度较高，协定实施一年后，零关税比重也不过82.83%。由此可见，CPTPP关税的减让力度确实高于已有FTA，致力于取消世界贸易组织（WTO）多边框架下的货物关税。成员国范围内如此大幅度的减税，必然产生不可忽视的货物贸易转移效应。2）就服务贸易而言，CPTPP和TPP一样，旨在促进更多行业开放，减少例外和限制。从服务部门的承诺中可以看出，承诺的开放水平大大增加，除非信息安全和关乎国家利益的服务部门，一般是取消限制。这一点从谈判方式上也可以看出来，以往的服务贸易谈判中以正面清单为主，也有采取负面清单为主的混合谈判方式，比如服务贸易协定（TISA），而CPTPP是采用彻底的负面清单方式，并且对非成员国“歧视”，不自动从中获益。成员国较高的承诺水平，会进一步促进服务贸易在成员国之间的流动，并产生相应的贸易转移效应。3）就投资而言，CPTPP中投资条款旨在为成员国进行海外投资建立一个稳定、透明、可预见和非歧视的保护框架。成员国投资环境的改善会对非成员国产生一定的投资转移效应。
贸易和投资转移效应不仅发生在国际层面，也对中国产生一定的影响，具体如下：1）就货物贸易来看，CPTPP成员国中已经有8个经济体与中国签订了自贸协定。而且目前CPTPP成员国的MFN平均关税已经很低，因此会对CPTPP的贸易转移效应产生对冲。但是，对于纺织品贸易而言，由于CPTPP规定了严格的原产地规则，因此会对中国纺织品贸易的出口方面造成一定的负面影响。2）就服务贸易而言，中国跨境服务贸易的开放程度低于CPTPP缔约方的平均水平，具体表现为中国受限制的服务部门数量远高于CPTPP缔约方，以及对市场准入的更为严格的限制。这种服务贸易开放程度以及服务贸易承诺水平的巨大差异，也会导致服务贸易方面产生一部分贸易转移效应。3）就投资而言，对中国的影响主要表现在之前CPTPP成员国在中国投资的劳动密集型产业向越南、马来西亚、文莱等东南亚国家的转移。虽然，从产业升级的角度看，中国也确实会将一部分处于全球价值链低端的产业向国外转移，但是短期对中国实体经济的冲击还是不容小视，因为毕竟中国有巨大的就业压力。
（二）战略层面
TPP成员国占全球GDP总量的40%，而CPTPP则只占逾13%。由于美国的退出，CPTPP成员国占全球GDP总量缩减了27%。判断一个区域贸易协定影响力的重要标准就是成员国的经济规模。经济规模的下降无疑会在很大程度上降低该区域贸易协定的影响力。而且，美国的缺失，不仅使CPTPP的经济影响力大幅缩减，而且在战略方面的影响力也大不如前。TPP这几年的突飞猛进和备受关注的很大成分来自于美国主导。TPP最初的设想在美国加入之后发生了很大的改变。奥巴马的真实意图是要通过TPP为世界制定贸易规则，整合亚太，遏制中国，享受规则给美国带来的好处。这其实是一个顶层设计。如果TPP顺利推行，那么美国加入TPP的意图就会付诸实现。但特朗普的出现无疑是这个顶层设计的绊脚石，让美国在全球贸易规则制定领域、亚太地区的影响力以及对中国的遏制力大减。这打破了美国奥巴马时期的战略设计。
TPP的暂停和CPTPP的浮出，从战略层面看对中国产生的影响颇大。CPTPP对中国的遏制程度与TPP相比明显变小。RCEP的持续推进以及“一带一路”倡议使得中国在亚太地区的影响力持续增强、国际地位快速提高。特别是目前的“一带一路”倡议将欧亚大陆连成一片，对美国原本的重返亚太战略以及目前特朗普推行的印太战略产生极大的制衡作用。美国最不希望看到欧亚大陆连成一片，因此在奥巴马时代就曾推出跨大西洋贸易投资协定（TTIP）加强和欧盟的经济联系，分裂亚欧的经贸联系。TPP和TTIP就像是美国经贸战略的两翼，如顺利推进，可以极大整合世界经济。但目前两者的停滞无疑降低了美国在世界经济中的战略地位。美国政治家、共和党人的重量级人物麦凯恩认为，美国退出TPP是“严重的错误”，会为中国扩大其影响力开放空间。美国对外关系委员会主席哈斯也认为，退出TPP“对美国的可信度提出根本的质疑”，在使美国的盟友和贸易伙伴陷入左右为难境地的同时，为中国创造了战略机遇。
（三）规则层面
仔细对比CPTPP和TPP各个章节，章节的数量、名称和排序完全一致。虽然CPTPP搁置了22项条款，但是保留了TPP中的绝大部分条款，并延续了TPP条款的宗旨、高水平、结构和表述。CPTPP仍然是一个具有雄心、全面、高标准、平衡的区域贸易协定。具体表现为以下两方面。一是CPTPP延续了TPP的高水平，超越了亚太现有FTA水平的高标准协定版本。将CPTPP与1982－2009年之间签署的42个亚太FTA条款进行比对，发现CPTPP与亚太FTA中有20项议题是重合的，10项议题是相对于亚太FTA现有规则的新议题。二是CPTPP和TPP一样，是北美自由贸易协定后美国建立的第二代高标准FTA模板。通过将CPTPP协定文本与美国和亚太国家签署的五个FTA文本相比较，发现CPTPP一共有30章内容，美国与亚太国家签订的FTA通常包含23到24章。CPTPP新增的议题为6章，分别是合作和能力建设、竞争力和商务便利化、发展、中小企业、监管一致性、透明度和反腐败。除知识产权和投资方面的规则没有TPP水平高之外，其他方面差异不大。因此，CPTPP确立的规则仍然延续了TPP的精神，在21世纪国际经贸规则制定和实施方面起引领作用，其中的很多规则可以作为成员国、非成员国谈判的模板。
CPTPP确立的高标准的经贸规则，对中国经贸规则的制定和完善提出了挑战。比如：对中国行业标准、资格认证的国际化带来不小压力。在CPTPP中有一项互认条款，可以通过成员方之间签署协定或安排的方式互相承认服务提供者的教育和工作经验、许可证或职业认证。而目前中国的职业资格和标准体系与CPTPP缔约方存在很大差距，加入CPTPP意味着中国必须全面接受一个全新的执业标准，在此过程中要付出较大的转换成本。此外，CPTPP对中国国内规则的配套和改革将提出较高的要求。由“边境措施”向“边境后规则”的转换是其明显特征。即，缔约方之间的协调不仅体现在贸易和投资的政策层面，而且更多地向缔约方国内政策的配合和协调延伸，要求缔约方国内政策更多地关注竞争政策、知识产权保护、劳工政策、国有企业、中小企业政策等方面。因此，CPTPP的达成意味着中国需要用更多的精力去改善国内相关规章制度，迎接CPTPP在规则层面对中国的挑战。
CPTPP条款在中国接受的难易程度
CPTPP延续了TPP规则的高标准，因此在规则接受方面，给中国提出了一定挑战。但针对不同的条款，中国可以接受的程度是有所差别的，本部分通过对CPTPP文本中的30章进行逐一分析，按照接受的难度分为三类，并给出了相应的判断依据。
（一）接受难度较大的条款
1）货物的国民待遇和市场准入：CPTPP关税减让力度很大，大部分成员国零关税比重将达到80%以上，而中国参与的目前减让力度最高的中韩FTA，协定实施一年后中国零关税比重仅为57.02%。因此货物贸易自由化对中国的挑战不小。2）卫生与植物卫生措施（SPS）：CPTPP中的SPS主要基于以美国为代表的发达国家的动植物检验检疫标准。比较而言，中国SPS一直低于国际水平。比如动植物检验检疫标准的科学依据不充分且标准较低，尤其是在农残、药残、微生物和重金属领域，SPS的透明度不够、对违反SPS的行为处罚不力、市场后期监管都存在一定问题。因此，该规则对中国国内规则挑战不小。3）跨境服务贸易：中国跨境服务贸易的开放度与CPTPP缔约方差距较大，受限制的服务部门数量较多且市场准入限制水平较高。此外，CPTPP中的互认条款对中国行业标准、资格认证的国际化带来不小压力，因此接受难度较高。4）商务人员临时入境：该条款属于服务贸易项下自然人流动的范畴。中国对自然人流动态度十分谨慎，开放程度普遍低于其他发展中国家。比如在GATS项下的自然人流动中国有45%的部门未作出承诺，其他发展中国家的平均开放水平高达80%。虽然近些年中国在自贸区和双边FTA谈判中进一步放松了自然人流动限制，特别是中韩FTA中的自然人流动承诺水平达到了与CPTPP相当的水平，但将基于双边的开放水平扩展到区域/多边还是很有难度的。5）电信服务：中国电信服务的开放较为缓慢，尤其是在基础电信业务方面，与CPTPP对电信服务自由化的要求还有相当大的距离。虽然中国近些年也采取了诸多措施改革电信行业的垄断因素，但是需要一定时间。6）电子商务：近些年中国电子商务蓬勃发展，在国际上处于领先地位，但电子商务规则却持续落后于现实，并与CPTPP中的相关条款有较大差距，特别是在开放网络、网络访问和使用、源代码、个人信息保护、非应邀商业电子信息、计算设施本地化等方面接受难度较大。7）竞争政策：CPTPP竞争政策主要是反垄断法律与措施方面的规定，涉及范围很广，水平较高。中国国内的竞争法包含对市场公平环境规定的基本条款，但《反垄断法》还处于起步阶段，与国外差距较大，接受起来有难度。8）知识产权：CPTPP中的知识产权由于删减了部分争议条款所以接受起来难度有所降低，但是CPTPP保留了TPP中知识产权的绝大部分条款，涉及范围之广、保护力度之大、惩罚力度之强是目前已达成的FTA中非常突出的，仅次于TPP。中国知识产权规则虽然一直在完善，但是将中韩FTA、中澳FTA与CPTPP中的条款进行仔细对比，仍存在显著差距，接受难度很大。9）劳工标准：CPTPP劳工条款是对1998年ILO（国际劳工组织）中劳工权利和原则的宣言的沿用。核心是对劳工权利、不破坏规则和争端解决机制的规定。目前中国的劳动环境得到了极大的改善，但是在公民自由结社权、争端解决机制等规则的对接方面仍有难度。10）监管的一致性：全球价值链生产对国内监管提出了挑战，监管的一致性可以有效地推动管制的协调性和标准的一致性，促进区内贸易与投资，提升区内价值链的整合。这是国际贸易新规则横向新议题之一，中国目前签订的FTA还未涉及此类条款，因此是一个全新的考验。11）国有企业和指定垄断：该条款旨在限制和削弱发展中国家国有企业和主权基金企业的竞争力、维护发达国家企业竞争优势。包括取消对国有企业的税收优惠、补贴、优先交易以及非商业支持等；取消国有企业特惠融资措施、撤销政府采购等优惠偏好、提高财务信息透明度等。发达国家在这一点上态度比较统一，中国是该项条款的目标针对国，目前中国国有企业在诸多方面享受着优先待遇，因此接受起来难度非常大。
（二）接受难度较小的条款
1） 技术性贸易壁垒：主要是对技术标准、合格评定程序与透明度三方面进行了详细规定，其标准并没有比近几年签订的双边自贸协定的标准高出太多。但基于技术性贸易壁垒对经济产生的冲击力，接受起来还是有一定难度。2）投资：投资条款与其他自贸协定相比，更为全面和详细。主要条款标准与美韩FTA和美国双边投资协定（BIT）范本基本一致，但在争端解决等方面要求更为严格。中国目前已经接受了准入前国民待遇、负面清单以及投资者和国家争端解决机制（ISDS），因此接受难度较小。3）金融服务：仔细对照中国金融开放高水平代表的中韩FTA与CPTPP金融服务的相关条款，可以发现无论在深度还是广度上中韩FTA都与CPTPP有一定差距，主要表现在未采用准入前国民待遇原则和负面清单管理制度。但是2018年以来中国金融业开放步伐加快，特别是中国人民银行行长易纲在博鳌亚洲论坛提出的一系列开放举措，极大地增强了人们的信心，因此接受难度较小。4）政府采购：CPTPP的政府采购标准略高于《政府采购协定》（GPA）。中国在申请加入GPA的过程中，不断扩大政府采购的覆盖范围并降低门槛。2014年的第六份出价，出价范围已与参加方的一般出价水平大体相当。而且CPTPP暂停了政府采购章节项下的部分条款，给中国进一步推进政府采购的开放提供了缓冲。因此接受难度不大。5）环境：CPTPP中对一国国内环境法的实施进行了严格的规定，比如增加了很多程序性的规定和注重共同利益上的合作。涉及很多专项问题，并建立了严格多重的磋商和争端解决机制。中国在实施程序以及争端解决机制方面与CPTPP规定相差甚远，但CPTPP并没有涉及气候变化问题，而且中国对环境整治的力度空前，因此接受起来难度没有想象中的大。6）中小企业：TPP的中小企业章节是历史上首次将该议题纳入到贸易协定文本之中。CPTPP保留了TPP中小企业章节的文本。相关条款旨在通过重视信息分享、建立中小企业委员会推动中小企业更好地参与区内价值链，享受贸易协定给成员国带来的利益。中国中小企业的数量在国民经济中占据绝对优势，推动中小企业发展的理念与中国经济政策的方向一致，因此接受起来相对容易。7）透明度与反腐败：透明度条款旨在提高缔约国内部政策的公开性和成员国之间政策传导的公开性和及时性，覆盖范围广、要求严格，是迄今为止对透明度要求最高的贸易协定（与TPP要求一样）。对中国政策决策透明度、经济抗冲击能力以及政策调控能力提出了较大的考验，因此接受有一定难度。
（三）基本能够接受的条款
1）纺织服装：严格的原产地规则会对中国的纺织品出口产生冲击，但是中国一旦加入则会因为贸易的转移效应，增加对缔约国的出口，因此基本能够接受。2）原产地规则：旨在保证原产地规则的简洁性，促进区域供应链，确保缔约方而不是非缔约方成为协定的主要受益者。这一条款在促进缔约方之间生产和供应链整合的同时，会在某种程度上割裂与非缔约方的经贸联系。条款本身并不是对缔约方经贸规则进行挑战，只是对其利益进行保护，因此不涉及接受难度的问题。3）海关管理和贸易便利化：CPTPP提出了颇具远见的贸易便利化承诺，推动了成员国海关部门的合作。中国海关监管和贸易便利化的制度建设以及实际操控走在了世界前列，而且在中韩FTA、中澳FTA中，相关条款与CPTPP差距较小，因此接受该规定没压力。4）贸易救济：CPTPP的贸易救济条款与现行的WTO的相对应条款在内容和规则上都十分接近，没有形成更高的标准，因此接受起来没有难度。5）合作与能力建设：该部分旨在促进国际合作，并对发展中国家的能力建设提供帮助。对中国而言没有任何损失，一旦接受该条款，还可以参与CPTPP赋予的能力建设援助计划，得到来自发达国家的经济支持，因此没有任何接受难度。6）发展：该部分主要是鉴于成员方经济发展水平不一，通过合作交流帮助成员方特别是发展中国家最大化地获得CPTPP协定带来的利益。这是给发展中缔约方吃的定心丸，因此中国接受起来较为容易。但其中对政府行为的约束和对市场的推崇还是有一定的压力。7）争端解决机制：CPTPP的争端解决内容和程序没有全新的规则，基本上是WTO和其他区域协定贸易争端解决条款的组合或重现，而且WTO的争端解决机制更加具体和细致，因此接受起来没有难度。8）管理和机制条款：该部分为常规条款，与大多数自贸协定相关章节类似，旨在保证CPTPP的落实、执行以及发展。因此接受无难度。9）其他：该部分主要包括初始条款、例外和一般条款、最终条款、竞争力和商务便利化。作为贸易协定的基本要素，这部分没有涉及实质性内容。而且其中的部分条款在中韩FTA或中澳FTA中业已存在，因此接受起来没有难度。只是在最终条款中，对新成员的审核更加严格，加入程序也更加机制化，这需要引起中国的注意。
政策建议
虽然CPTPP降低了缔约国和中国接受的难度，对中国的影响也相应减少，但是，中国并不能持有“松一口气”的心态。因为贸易环境的多变性、地缘政治的复杂化、美国未来重新加入的可能性都对国际贸易和投资规则的完善、边境后管理提出了挑战。在此，中国确实需要未雨绸缪，仔细研究CPTPP条款，并提出相应对策，从而更好地化解CPTPP给中国带来的压力与风险。
第一，积极完善国内相关规则制定，深入改革、未雨绸缪，尽早实现与CPTPP规则的对接。CPTPP和TPP一样，引领了世界贸易规则的高标准。高标准不仅体现在货物贸易关税和非关税壁垒大幅降低、服务贸易承诺的普遍提高，还体现在“边境后规则”的高标准。因此要尽早实现与CPTPP规则对接，必须在边境措施和边境后规则两方面切实推进。就边境措施而言，应逐步降低货物贸易的关税水平和非关税壁垒，提高电信、金融、环境等服务部门的开放承诺以及商务人员临时入境的开放承诺。就边境后规则而言，应深入推进国有企业、知识产权等相关领域的改革，努力完善国内法律法规、加强对动植物检验检疫标准、电子商务、竞争政策、劳工标准、监管等方面的对接程度，按照2015年发布的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，加快试验和谈判高标准经贸规则，为积极参与和引领21世纪国际经贸规则做必要准备。
第二，主动谋求加入CPTPP，破除美国在贸易规则层面对中国的“规锁”。CPTPP签订半年以来，国际经济形势发生了显著和复杂的变化。美国对华政策的质变以及其盟国对华的态度，使得中国加入CPTPP变得意义重大。中国对CPTPP的态度也已经由密切跟踪、伺机而动转向了主动谋求、积极争取。目前中美关系进入质变期，美国对华政策由“接触”调整为“规锁”，“规锁”的核心是全面规范中国行为，锁定中国经济的增长空间和水平，从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内。一旦美国重返TPP，或者加入CPTPP，那么就会在国际贸易规则上形成对中国的全方位“规锁”，使中国在国际规则制定层面处于边缘和被动的局面。而且当前时期，世界贸易组织改革又被提上议事日程，成为不可阻挡的趋势，CPTPP规则在很大程度上影响世贸组织相关规则改革。而在此之前如果中国能加入CPTPP，那么不仅能从经济层面获得“规则红利”，还有助于中国积极参与世贸组织改革，在政治层面达成反制，破除美国在贸易规则领域对中国的规锁，保持中国在国际贸易新规则制定过程中的话语权。从这一点来讲，加入CPTPP，不仅具有可观的经济意义，而且具有较强的政治意义。
第三，利用时间差，积极推进区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）谈判，建设“一带一路”，给CPTPP谈判预留时间和精力。相比普通区域贸易协定而言，巨型区域贸易协定的谈判难度更大。尤其是CPTPP的高标准对中国现有规则来说无疑是一种挑战，因此，谈判过程会异常艰难。再加上美国的影响和其他国家的利益博弈，无疑会耗费很大精力。因此，在正式开启CPTPP谈判之前，中国应利用时间空隙，整理并推进自身的国际经济治理项目。“一带一路”目前已经步入正轨，进入了稳定的发展阶段，更多精力应该放在风险防范与控制、成本收益分担与把控等方面。而RCEP则进入了关键时期，目前已经完成了23轮谈判，并举行了6次部长级会议。就货物、服务、投资、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术法规与合格评定程序、贸易救济、金融、电信、知识产权、电子商务、法律机制、政府采购、竞争政策等议题进行了全面磋商，其他议题也接近尾声。李克强总理形象地将目前的谈判进程形容为“临门一脚”，呼吁力争2019年达成协定，使本地区各国人民尽早受益。RCEP的尽早达成不仅是对抗贸易保护主义和单边主义的利器，而且为CPTPP的谈判预留时间和精力，在“去全球化”通道日益明显的当今世界，尤为重要。
（白洁，山东财经大学经济学院副教授、中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后；苏庆义，中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。
本文系国家社会科学基金重大项目“构建陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局研究”（批准号：ZDC017）、国家社会科学基金青年项目“TPP对亚太价值链和中国参与亚太价值链分工的双重影响评估研究”（批准号：16CGJ001）以及山东省社会科学规划研究项目“基于服务贸易新规则的山东服务业开放对策研究”（批准号：17CZKJ05）的阶段性成果。）
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